美国税收政策的协调，联邦政府出方案，由各州申报与国家共同完成

启阳财经

前言

在政府的各个不同层次上，税收重叠曾一度被认为是美国国家税收制度的主要问题，但是分割税源的努力始终收效甚微。州和地方政府没能重新收取被国会于1951年废止的电力能源税，尽管他们曾督促联邦政府把这个税源让给他们使用。50年代削减联邦准入税又落同样下场。1958-1959年，联邦一州联合行动委员会，其成员为经州长联席会议***的州长和由总统***的联邦政府代表。

税收协调

没能就一项建议达成协议，内容是取消某些联邦补助，作为对联邦政府把地方电话税让出来的回报。同样，一项由里根总统提出的长远性建议，要在联邦和州政府之间重新分配支出计划项目和税源也因得不到州和地方当局的支持而无人问津。这些努力之所以失败，是因为很难制订出一项计划使所有的州都觉得公平，还因为州和地方政府还眼巴巴地盯着可能被让出来的某些特别的联邦税，敦促总统和国会放弃它们，从而使之成为自己的税源。有一项成功的税源转让确实出现过，那是在1965年联邦税实行削减的时候。

在政府间关系顾问委员会和各州要求下，国会推迟了废除不动产所有权转让联邦印花税的日期，给各州留足颁布替代税种的时间，保证不动产销售信息资料的连续性，以及各州对学校的资助计划。在这件事情上，各州的积极性主要是获取征税的记录数据，甚至超过对因此而得到的财政收入的期望。税收重叠因1965年联邦实行减税而稍稍得到缓解，但这些削减是因其它原因而作出的。再有，1982年联邦把香烟消费税加倍，而车辆燃油消费税甚至高过加倍这两项消费税被各州广泛使用。

迄今的经验表明，重叠的主要部分对所得收入、不动产和消费的征税一一将依然存在。但是情况又并非如看上去那样严重。近年来，在联邦和州政府之间管理合作的新办法有所发展。州所得税在主要方面向联邦税靠拢事实上许多州开始采用联邦税中对个人的调整后的毛所得和对公司的计税所得等有关定义。有几个州简化了他们的税务申报。多数专家还承认某些税的重叠现象，认为这是不可避免的甚至是理想的，只要这个共用的税是个好的税种。现时的目标是解决主要纳税人依法税的题，克服因税收重叠造成的不公平，并尽力扩宽政府间管理合作的领城。

遗产税的协调

管理和依法納税问题之所以突出，是由于遗产和赠予税重叠征收，因而超过了所占年收入的应有比例。多数州使用继承税，但是他们又有各式各样的不予计列、扣除和宽免。对州死亡税的联邦税抵免，在州税的规定中设立了***低限，但也没能作到统一。这些州把自己的税种保留不变，然后再增添出特殊的征税，把这些税同所允许的***大宽让的抵免之间的差数再找回来。现今19个州有继承税，7个州有产税，全都还有接受馈税;24个州和哥比亚特区只有接受馈赠税。各州很久以来一直觉得应把遗产税留给他们，但他们并不希望废除抵兔措施。

他们的判断是没有联邦抵免的保护，各州之间争取有钱纳税人的竞争就会迅速吸光州的死亡税收入。这种抵免，可以保证每个州把税征到抵免额的水平，而不致冒把自己的纳税人丢给别的州的风险，但是现在这种抵免的形式对各州接受統一的计税基础定义没有激励作用。国会或行政下属机构对州遗产税抵免的增加兴趣不大，部分是因为联邦从这个税源所得的收入近年来已大大减少了，部分是因为费力调整所能起到的作用看来也难以弥补收入的损失。如果采取行动来革新抵免规定，并辅之以使各州遗产和继承税能高度一的条款，联邦政府或许更乐于接受。

州的征税和州际贸易

多年来州一直在从跨越州界的商业活动中伸手索要税款。从整体上看，他们这种行为得到了***高法院的支持。1959年***高法院确认:对一家公司征收州公司所得税时，该公司的活动纯系由其在本州内的销售所形成。没等几个月以后，法院又决定，州外企业只要在征税的州内对消费者进行销售，即使它在该州没有保持分支机构，而且其销售全部是通过独立的合同购货人完成的，也可被要求向该州付款或交纳一项使用税。为避免因对州际贸易活动无限征收州税的危险，国会颁布了公法，设立了***低分级标准来确定外州企业在一个州的销售何时成为征税对象。

但是这些标准，依旧给了各州以很大的活动余地来对州际的销售征税。联邦对于州向公司征税活动的控制同样也很弱，各州一贯向跨州的公司按不同的计算公式征税，同一个严格地在一个州内经营的公司相比，出现了有时过征而又有时少征的现象。1983年经***高法院批准，各州对公司按其在世界各地所得的基数征税，这就等于认可了向国内公司的国外所得征税，也认可了州公司税的不一致性。但是，在其它国家的压力下，联邦政府以不同意就要立法相威胁，说服各州把他们的公司税税收基础限制在仅在美国挣取的所得范围之内。

虽经多年研究，对州际商业活动征收州税的协调工作没有取得很大进展。其主要问题是:难于在各州间分解跨州和跨国公司的所得收入；要求把向公司收缴的使用税集中转到一个州。征收公司所得税的，有哥仑比亚特区和45个州，他们用不同的公式来计算跨州公司利润的州应税额。26个州对税赋分配模式采取了统一的法律，它是由1957年统一各州法律的全国委员会会议建议而形成的。18个州和哥仑比亚特区参加了跨州税务协议，它于1967年订立，作为当建议跨州征税的提案被国会搁置时的一种替代办法。多数州把这项跨州协议的规定一件一件地加以具体化。

现在，这些州在按州分解计算公司收入所得时，对财产、工资以及销售给以不同的权重。这种多样化产生了不规范的结果:有的跨州公司被课以轻税;另一些则抱怨他们在交纳州税时，计税基础总额超过了净收入。填报州所得税分解报表既费时又费钱，特别是对那些中小企业，因为他们只有少量的会计和法律人员。对各州应采用统一规定，广泛获得赞同，但分歧在于应当考虑哪些影响因素以及由谁来执行这些规定按某些法律专家的建议，征税的企业对象将有对计算他们州所得税债务方法的选择权，即按州现行公式还是按选定的由联邦解释的税负分推公式。

这样，就不会有企业不得不交付比自选公式计算出来还要高的州税。两因素理论的观点是，分解所得收入时应当根据用以产出该项收入的因素，而被计入的销售额，仅仅是涉及使用了公司在某一具体州内的设施或劳动而增收的部分。三因素理论的观点则主张，没有销售额，就无法实现收入。销售额反映着各州充当任何一个特定公司产出的市场的相关重要性，并因此而应当在分配收入的规则中得到应有的重视。

此种观点的支持者主张，取消销售因素，将会造成一种排斥当地公司的竞争环境有人支持联邦用立法来协调州对公司利润的征税，特别是那些小公司，他们的会计和法律人员无法应付那些五花八门的州税分解计算公式。但是各州不大愿意把作出行政解释的责任交给财政部，传统上这一直属于他们自已的权限。而且多数企业社团也一直不希望在同州税务官员就企业税的结构细节直接谈判时打头阵。

1985年财政年度中，在除了6个以外的所有各州中，公司所得税总计不及州财政收入的6％。所以全部收入对于这些州的重要性，无论从哪方面看都不大。但是税务负担的转移，对于某些特殊产业集中的州可能很重要。如果税务分解公式的更改由联邦政府来掌握的话，就会加深各州对能否保持其工业基地的能力的疑虑。

征收销售税的，有哥仑比亚特区和45个州，他们对外州到本州购货征收使用税，作为对销售税的补充。这项使用税向购买者征收，因为他们享用了使用州内商品的特许权，这项税被设计成确保只要是在该州使用的有形个人财产，不管在哪里被收购都会被列为征税对象。作为规定，州不得靠从购物人处收款的办法强征这项税，除非是这些人登记为汽车拥有者或者是注册为售货商的企业采购人。

为了消除涉及外州采购的逃税现象，各州都要求州内向外州客户的卖主，或是外州对州内客户的卖主，各自交付使用税。1941年，***高法院批准爱荷华州要求一家外州的邮购公司，只要通过邮寄把货销给州内的客户就要交付使用税。1960年***高法院又确认弗罗里达州有权要求乔治亚州的一家公司交付使用税，这家公司在弗罗里达州派有代表，但无办事处或归属的企业。然而在1967年，法院又判定，如果外州的邮购公司只是以推销样本和邮寄其它广告宣传材料的活动形式存在于这个州内，就不能要求该企业向州交纳销售及使用税。

尽管州际销售同地方销售的业务量没有多大关系，但是业务量的迅速增长产生了一些销售税上的麻烦间题。州际的销售商拒绝要他们交付使用税的要求，因为如果照此办理他们将不堪重负。这项征税是一个州一个样，而且由于地方征销售税，在一个州内甚至都不致。再加上样本销售和跨州界通过电视直接销售等，在州际销售者和州的收税人之间制造着紧张局势。由于各州越来越依赖销售税，而且税率提高，州的税务官员感到越加有义务在竞争中对地方的公司加以保护，而办法就是对外州的销售者征使用税。

解决跨州企业的州税征收问题，涉及到州的征税自主权与州际商业活动各方面的价值权衡、利益分配、宪法要求以及这些活动的自由畅通等。随着这个国家里各地区相互间独立性的

增强，对州际活动征收州税时的高度统一性和确定性是十分必要的，但是由州和联邦政府对现实经济状况进行调整却是一个痛苦的过程。各个州政府近来更加警觉地捍卫他们的征税自主权，这是由于联邦补助削减及建议政府把责任下放带来的后果。ACIR建议国会通过一项补救法案来解决这些问题。

其中重要的内容是联邦政府要求邮购傳货商为州际的销售而交付使用税。尽管国会没有响应，联邦将要立法的严峻形势引发了各州的行动。多数州修订了他们的法律和法规，取消那些遭到批评的作法例如，要纳税人支付州派员到外州公司总部进行审计的费用，禁止在州外的购物交易作价时打折扣，而在地方销售时却允许等等。州际税务委员会推动有关统一法律、法规和程序的提案，并代表很多州指导对纳税人进行的审计。然而，在改善州际征税的一致性、降低纳税人为履行多种繁复州税税法时的费用等方面，还有大量工作要做。

对非居民的州税征收

由法律作出规定，州同联邦政府一样，都有权对其居民的全部所得征税，而不论他是从何处挣来的，同样也有权对产生于州内的所得征税。多数州取消了对同一所得的重复征税，其办法是对其居民必须向其它州交付的所得税允许给与抵免，在州与州之间相互提供抵免的优惠。在居民抵免以外，有不少州还对非居民补贴，抵免他们向家庭所在州交付的所得税，与那些州相互提供互惠。

1975年，***高法院取缔了新军布什尔州一项死乞白赖的企图，新罕布什尔州本是个不征州所得税的州，却想通过对非居民在该州挣取的收入征税，从相邻的有所得税的州向其居民提供的抵免中获取好处。某个人在同一所得上对两个州欠税的可能性现在很小，倒是重复征税的现象确实增加了，这是因为两个州对居民这个词的定义不同，都把同一个人视作自己州的居民。一个无个人所得税州的民在一个有这项税的州工作时，这个问题就更加尖锐。

在这类情况下，该雇员向他所就业的州交纳所得税，但没有从他家所在的州得到抵免，在那里他们基本税赋是销售或财产税。如果所有的州都实行个所得税，这个问题当然可以解决，而这正是ACIR一直在建议的。这个组织还建议取消对非居民的抵免，并采用对居民这个词的统一定义，无论是继续保持联邦所得税的可扣除性，还是规定一项联邦的抵免来取代或补充扣除，定义的统一都是必不可少的。

相结合的税务管理

以前的联邦一州税务合作管理可追溯到1926年的财政收入法。这项***早的合作涉及审查州税务部门对联邦所得税的申报，1950年订出了一项协调联邦一一州共同用于所得税审计的计划。由于这项计划的安排各州得了好处联邦则受益不大。1957年，有关协调税务管理的一系列新协议出台，使合作扩展到税收活动的其它领域。这些除内华达州以外由所有州谈判所达成的协议规定，联邦税申报先由州税务部门审查，而州的申报由联邦审查，规定中还包括交换自动数据处理的磁带，以及在联邦和州的审计人员之间互通信息等。

此外还有特别投权的法规，批准由国税局来进行统计服务，有偿提供给州的机构，并吸收州的执法人员参加国税局的培训项目。自1952年起，财政部的一项法规准许联邦的税务机构可以预扣州政府的所得税，1974年，国会还通过提案授权联邦税务机构预扣主要城市的所得税。这些联邦一一州之间合作的例子说明联邦和州以及地方的税务人员希望能协他们的活动，以利于提高效率。1972年国会授权联邦政府参与各州间的协议，由联邦来收缴州所得税，至少要选出两个州，百分之五的联邦个人所得税申报数把他们的所得税由联邦税系统“背”起来。

各州对此的反应是表示冷淡，因为这样作要求其税制要同联邦的税制高度一致才行，普通的感觉是纳入联邦所得税基础恐怕并不是种完善的所得税计征办法，而由联邦这一级来承担州所得税管理责任的作法是毫无益处。1976年国会把实行代“背”制度的两个州减为一个，取消了至少要包括百分之五联邦税申报数的要求，而且还明确，代“背”时不要求各州付费用。随着这项法规的贯彻，统一管理在执法和履行义务方面的优越性，大部分可以通过联邦和州政府之间的协议来实现，而不再依靠联邦政府的强制决定。

结语

尽管如此，没有哪一个州选择把自己的所得税“背”在联邦所得税肩上的作法，主要是因为州的官员们心存戒备地保卫自己的税收特权，并把这种代“背”看作是往自己的独立性里砸楔子。1981年的联邦法规，引入了新的税收支出政策，而1986年法规又把其中很多项给改回去了，有些州出于公平和财政收入的原因，没有接受这些规定。

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